CIRPES - Le Débat Stratégique

Le Débat Stratégique Nº40 -- Septembre 1998

La confusion des élargissements

Par André Brigot

Il y a peu, la mondialisation était le paradigme et l'échelle sous lesquels devaient s'exprimer toute réflexion stratégique. Depuis l'accumulation des crises financières, d'Asie à la Russie et bientôt à l'Amérique latine, les continents sont l'échelle de présentation de l'ordre/désordre mondial. Cette approche géographique ne recoupe que très approximativement les ensembles politiques, économiques ou militaires, mais nul doute que l'Europe soit celui qui présente le plus de congruence. L'"Euroland" monétaire est plus restreint que l'Union économico-politique, elle même seconde dans l'espace euro-atlantique dominé par l'Alliance. Pourtant, ces deux dernières structures ont mis en œuvre un processus parallèle d'élargissement à trois nouveaux Etats : Pologne, Hongrie et République tchèque, auquel il faut adjoindre la Slovénie et l'Estonie pour l'Union.

L'Enlargment de l'Otan

Le premier agrandissment, "sécuri-taire", est à première vue le plus ferme. D'abord parce qu'il traduit une attente des opinions exprimées par les Etats demandeurs au milieu des années 90, et est perçu par eux comme susceptible d'apporter une sécurité accrue, essentiellement par les Etats-Unis, plus que par l'Europe elle-même, discréditée par son inefficacité dans les Balkans. Aux Etats-Unis, en regard, cet élargissement de l'Alliance atlantique et de l'Otan fut d'abord largement indifférent à la population, à l'exception des minorités électorales, des influents lobbies nationaux respectifs, principalement polonais. Le débat politique fut très contradictoire, la majorité des spécialistes en relations internationales et de l'Administration restant très réservée. Ce n'est qu'avec l'appui de Clinton et des industriels américains de l'armement que la décision fut acquise. En Europe même, le chancelier Kohl a beaucoup milité, dès le début des années 90 pour cette intégration qui éloigne de ses propres frontières la coupure sécuritaire institutionnelle. La Grande-Bretagne a appuyé un projet qui renforce l'OTAN comme principale structure de sécurité en Europe.

Le principe fut donc acquis sans débats publics ou parlementaires importants. On a même pu voir les parlements voter sans amendement un programme dont le coût budgétaire fut évalué dans une fourchette de 160 à 6 milliards de dollars ! A peine les représentants des pays du sud de l'alliance, dont la France ont-ils regretté que cet élargissement ne touche que les pays du flanc nord, où la probabilité de risque est faible, repoussant très loin l'intégration des zones sud pourtant beaucoup plus exposées aux déstabilisations.

Cinq nouveaux membres dans l'Union

Le second élargissement, économico-politique est celui de l'Union européenne. L'entrée programmée des mêmes trois pays auxquels il faut adjoindre la Slovénie et l'Estonie a donné lieu à une procédure beaucoup plus structurée, divisée en une phase d'évaluation par la Commission qui aboutit au document Agenda 2000 de l'été 1997, l'accord du Conseil européen à l'automne de la même année et le vote d'un plan d'aide financière pour la période de pré-adhésion, durant laquelle les négociations ont lieu avec les pays concernés.

Ces procédures comportent la définition d'objectifs de cohésion, l'acceptation des "acquis communautaires" et le respect de conditions précises. Alors que l'entrée de ces pays dans l'Otan est selon toute probabilité surtout de la responsabilité financière des pays entrants, l'entrée dans l'Union comporte un programme d'aides financières.

Comparativement, l'entrée dans l'Union provoque chez les candidats une acceptation raisonnable, sans résignation certes mais sans enthousiasme particulier non plus, attitude assez semblable à celle des membres actuels de l'Union. Ces derniers cherchent avant tout à limiter les coûts budgétaires inévitables de l'opération, se préparant notamment à diminuer les fonds qui seront attribués par l'Union à l'ensemble des membres les moins développés. En revanche, alors que la Russie considère que l'élargissement de l'Otan constitue de fait la progression d'une alliance militaire vers ses frontières et non pas l'organisation d'un système de sécurité collectif, elle n'a pas d'objection forte à l'élargissement de l'Union. Ce sont surtout les réseaux frontaliers d'exportateurs qui renaclent à la perspective de voir se fermer des marchés profitables vers l'Est.

L'élargissent de l'Otan satisfait sans doute une volonté globale de sécurité mais ses effets concrets risquent d'être limités. Il est même possible que les garanties concrètes apportées par l'alliance soient affaiblies dans le cadre des difficultés politiques internes aux EU. Cet élargissement ne semble pas non plus devoir ouvrir des marchés considérables aux industries d'armement américaines les sommes disponibles étant faibles. Il sera difficile de faire admettre aux opinions des PECOs de financer une augmentation substantielle du budget de défense dans le cadre d'une diminution générale de ces budgets chez les pays occidentaux.

Des conséquences différenciées

Celles de l'entrée dans l'Union pourraient s'avérer beaucoup plus structurantes pour les Etats et les sociétés des PECOs que celles concerant l'OTAN. La première est plus lente mais ses effets progressifs sont nombreux. Les contraintes de l'Union touchent à la fois les domaines économiques a travers les législations commerciales, les normes, les aspects fiscaux et ce qui touche à la "sécurité intérieure". Les pays candidats devront remplir des conditions concernant la circulation des personnes, les contrôles frontaliers et de police liés aux conventions Schengen. Des effets intégrateurs, de standardisation et de solidarité zonale fort apparaîtront.

La seconde devrait prendre effet dès le printemps prochain, mais ses motivations extérieures (la politique américaine, les réformes de l'Otan) risquent de s'avérer plus importantes que la transformation de la sécurité.

Enfin, l'absence de coordination entre les deux extensions révèle l'incapacité des gouvernants à insérer dans une perspective politique globale et cohérente pour l'Union les mesures pragmatiques qu'ils prennent pourtant quotidiennement sous la contrainte des faits. L'aggrandissement d'une entité politique est pourtant un moment décisif pour une entité politique, et celui auquel se prépare l'Union est plus étendu que dans les cas précédents, car les domaines concernés sont chaque fois plus nombreux. Non seulment les mécanismes institutionnels doivent donc être revus, mais leur légitimation collective directe devient indispensable. Le refus général des dirigeants des Etats européens de se fixer comme but explicite la constitution d'un ensemble politique structuré masque et stérilise en terme d'acquisition de puissance les effet de l'élargissement. En période de crise globale, cette attitude devient suicidaire.

André Brigot